美众议院通过对TikTok的拆分法案——TikTok是如何一步步掉入「美国陷阱」的？

老翟笔记今日分享:美众议院通过对TikTok的拆分法案——TikTok是如何一步步掉入「美国陷阱」的？

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作者 | 新皮层 NewNewThing 陆彦君、王怡然

Key Points

字节跳动收购 Musical.ly 并将其与 TikTok 合并仅一年后，对 TikTok 的围剿就开始了；

特朗普时期：行政力量主导拆分，TikTok 指控其行为超过《国际紧急经济权力法》（IEEPA）授权获胜；

拜登时期：立法机构推动拆分，TikTok 的唯一工具只剩第一修正案，若要诉讼违宪，只有美国的最高法院才能受理，这会超过拆分法案规定的 165 天诉讼期；

拆分法案并不只针对 TikTok，也面向与 4 个国家（朝鲜、中国、俄罗斯、伊朗）有关的几乎所有公司；

过去 4 年间，TikTok 花在游说上的钱暴涨了至少 30 倍。

当地时间 3 月 13 日上午，美国众议院对 TikTok 拆分法案全员投票以 352 票支持、65 票反对的不平衡票数获得通过。一周之前，众议院能源和商业委员会刚刚以 50:0 的投票结果一致通过。

接下来，该法案还会继续送至参议院，并最终递交至美国总统手中，而美国总统拜登已在 3 月 8 日表示，如果法案在两院都通过，他就会签署。另据消息称，TikTok CEO（首席执行官）周受资将在当地时间本周三到访美国国会，就剥离法案展开最后的游说努力。

而一旦法案签署生效，字节跳动就要在 165 天（也就是 6 个月）内剥离对 TikTok 的控制权，否则该法案将要求各大应用商店下架 TikTok。目前，字节跳动持有 TikTok 100% 的股权。

这份全称为《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法》（《Protecting Americans From Foreign Adversary Controlled Applications Act，以下简称《拆分法案》）的法案由「美中战略竞争委员会」提出，旨在推动 TikTok 从其母公司字节跳动拆分，理由是该应用程序对美国的国家安全构成威胁。

这并不是美国总统第一次签署推动 TikTok 从字节跳动剥离的文件，特朗普（Donald Trump）当政时就试图剥离 TikTok，但并未成功，当时 TikTok 暂时保住了美国市场。但这一次，TikTok 的好运可能真的要结束了——特朗普签署的只是行政命令，而这一次，拜登即将签署的是一份经由立法机构（美国国会）制定的法案。一旦立法，拜登和以后的美国总统要求类似的海外应用程序剥离其母公司都将有法可依。

理论上，TikTok 还可以像上次一样提起诉讼。只是这次诉讼难度更大，因为它面对的不再只是行政机构，而是拥有立法权力的国会。

对 TikTok 接下来的命运既有乐观声音，也有悲观声音。

TikTok 发言人也声称，该法案「践踏 1.7 亿美国人的第一修正案权利，并剥夺 500 万小企业赖以发展和创造就业的平台。TikTok 提及的美国宪法第一修正案中有一条规定，国会不得制定任何关于限制言论或新闻自由权利的法案。

泰和泰（上海）律师事务所涉外业务部主任胡宪也对《新皮层》称，「TikTok 可以起诉美国国会违宪，要求规范国会在限制言论和新闻自由方面的立法。」

悲观的声音，比如长期跟踪美国政坛动向的评论员林一五则认为，该法案规定在立法后的 165 天（即 6 个月）内，TikTok 可以向哥伦比亚特区巡回法院提起异议，但法院漫长的违宪审查可能不会给 TikTok 留下足够的应对时间。

如果悲观的声音成真，留在 TikTok 面前的路只有两条，一是剥离出售，另一是下架。但实际上留给它的路只有一条——下架。在 2020 年特朗普发起拆分 TikTok 的行动时，中国政府更新了《中国禁止出口限制出口技术目录》，其中将「基于数据分析的个性化信息推送服务技术」列为禁止出口技术，意味着字节跳动无法将 TikTok 尤其其算法出售，除非中国政府同意。那么，留给 TikTok 的唯一一条路就是下架。

从行政机构到立法机构，甚至有时司法机构也参与其中。美国以这种接力的方式推动一家外资公司拆分、然后被美国公司持有的做法，曾在弗雷德里克 · 皮耶鲁齐（Frédéric Pierucci）所著的《美国陷阱》中有生动描述。皮耶鲁齐是法国公司阿尔斯通集团前锅炉部全球负责人，美国司法部曾指控皮耶鲁齐涉嫌商业贿赂，并对阿尔斯通处以 7.72 亿美元罚款，阿尔斯通的电力业务最终被主要竞争对手——美国通用电气公司收购。

TikTok 的命运值得关注，首先因为它所遭遇的状况在美国市场生存的众多中国出海公司都可能遭遇——由「美中战略竞争委员会」最初提议的这份法案并不只针对 TikTok 这一家公司，在其文本中，它提及的「外国对手」中援引了《美国法典》的相关规定，具体列出了 4 个国家：朝鲜、中国、俄罗斯、伊朗。

因此，任何在上述国家注册或总部所在的公司及其应用、任何由上述国家的自然人或实体直接或间接拥有 20% 以上股权的公司及其应用、任何受上述国家的人士或实体指导或控制的公司及其应用，都在这份法案的管辖范围内。

更重要的是，不见硝烟的战争仍然是战争，仍然有很多人的命运牵涉其中，我们仍然推崇一个更加全球化的文化，而非倒车。可以说，自 2017 年 11 月收购 TikTok，字节跳动就踏入了全球化退潮的漩涡中。这场收购一年之后—— 2019 年，TikTok 就被盯上了。自此，它经历了至少 3 拨危机，这次是第 3 次，也是最不乐观的一次。在一拨拨危机中，TikTok 如何在漩涡中求生，各方力量在其中如何博弈，都可以写进教科书，成为更多公司的教材。

对于 TikTok，Musical.ly 是个不得不提到的名字。

Musical.ly 中文名「妈妈咪呀」，曾是一家总部位于上海、但旗下应用主要面向美国市场的创业公司，它开发了一个让用户制作并分享 15 秒到 60 秒对口型 MV 的社交软件。这个应用 2014 年 8 月才上线，不到一年时间便登上美国 iOS 免费榜第一名。等到 2016 年 2 月，Musical.ly 已经累计登上了超过 30 个国家和地区的 iOS 免费榜第一名。它尤其受美国千禧一代欢迎，特别是 13 岁以下的群体，被行业人士视作「我们见过的最年轻的社交网络」。

2016 年，张一鸣参照 Musical.ly 的运作模式创立了抖音，在该应用中融入今日头条的算法机制后，抖音在国内迅速爆发。2017 年 5 月，字节跳动开始布局全球化，推出抖音国际版—— TikTok。当年 10 月，字节跳动进一步以高达 10 亿美元的价格并购 Musical.ly，收购完成 9 个月后，2018 年 8 月，TikTok 与 Musical.ly 合并，原 Musical.ly 用户迁移至 TikTok。至此，TikTok ——这个如今在美国有着 1.7 亿用户的社交软件——初具雏形。

然而字节跳动的这一全球化动作结束刚刚 1 年，2019 年 11 月，美国外资投资委员会（CFIUS）就启动了对字节跳动收购 Musical.ly 的审查。该委员会 2020 年 8 月得出结论称：「TikTok 将美国用户数据发送到中国，对美国国家安全构成威胁」。紧接着，2020 年 8 月 20 日，时任美国总统特朗普就签署了第 13942 号行政令，宣布将在 45 日后禁止美国个人或实体与 TikTok 及其母公司字节跳动进行交易。一周后，他又签署了另一份行政令，要求字节跳动在 90 日内剥离在 TikTok 的所有权益和资产，并销毁相关数据和副本。

特朗普援引的旗号是《国际紧急经济权力法》（IEEPA），这一法案授权美国总统在宣布国家进入紧急状态后，可以对制裁对象的资产及与之有关的交易进行规制。特朗普也正是这么干的，他先宣布国家进入紧急状态，然后就开始声称中国公司开发和拥有的移动应用程序 TikTok 在美国的普及继续威胁了美国的国家安全、外交政策和经济。

重压之下，字节跳动一边上诉，一边为出售 TikTok 做准备。

第一份行政令签署 10 天后，TikTok 宣布对特朗普的行政命令提起诉讼，诉状中，TikTok 指控了两点：其一，特朗普的禁令超出总统和部长在 IEEPA 下的权力，违反了《行政程序法》（APA）；其二，根据第一修正案和第五修正案以及征收条款，特朗普企图拆分和禁止 TikTok 的行政令内容违宪。

同时，传闻称字节跳动也开始与微软、沃尔玛、甲骨文等潜在买家接触，考虑出售 TikTok。传闻最为热烈的时候，2020 年 8 月 28 日，中国政府更新了《中国禁止出口限制出口技术目录》，新增第 21 条，将「基于数据分析的个性化信息推送服务技术」列为限制出口技术，意味着字节要出售 TikTok，需获得中国政府许可。2020 年 9 月 13 日，TikTok 拒绝了微软的收购，回头专注诉讼。

这场拆分危机最终以字节跳动的胜诉收场。

TikTok 在诉讼中主张，IEEPA 虽然可以在紧急情况下禁止外国公司在美国进行业务交易，但并不能干涉信息或信息材料的交换和个人通信，TikTok 在功能上便是这样一家「新闻信息流」公司。美国哥伦比亚特区联邦地区法院法官 Carl Nichols 支持了这一主张，认为 TikTok 用户间交流的内容确实是「信息或信息材料」。尽管美国司法部的律师试图论证 TikTok 上的「信息材料」可能被用于网络间谍活动，但 Nichols 在判决中指出，TikTok 上美国用户分享的电影、照片、艺术作品甚至个人信息，并不符合反间谍法案的一般定义和适用范围。

幸运在 2020 年眷顾了 TikTok。在提起诉讼 9 天后，美国哥伦比亚地区联邦法院裁定，特朗普禁令超越了 IEEPA 的授权—— IEEPA 不能限制信息材料的交换，且原告若不能获得禁令救济将会遭受难以弥补的损害。下架 TikTok 的行政命令被判暂缓执行。

随着拜登政府的上台，特朗普时期的多项禁令被撤销，TikTok 有了一个喘息时间——然而围剿并没有结束。

诉讼获胜后的 2020 年至 2022 年间，TikTok 的危机并没有完全解除。

2021 年 6 月，拜登虽撤销了特朗普的行政命令，但也下达了新的指令：要求对外国控制的应用程序进行更广泛的审查。TikTok 一直试图与拜登政府达成安全协议，为促成协议，字节跳动在 2022 年发起了一个名为「德克萨斯计划」（Project Texas）。这一耗资 15 亿美元的项目，旨在赢得美国人对 TikTok 安全的信心。根据周受资在 2023 年 3 月的听证会上的说法，字节跳动为 TikTok 建立了类似于防火墙的东西，以保护美国用户数据，防止未经授权的外国访问。更具象地说，TikTok 将美国用户的数据存储到了美国公司甲骨文的云服务器上，由甲骨文监督其数据安全是否合规。甲骨文总部位于德克萨斯。

在组织架构方面，字节跳动试图使自己更令美国政府「放心」。2022 年以来，字节跳动更改了整个公司的组织架构。多个公司注册名称被更改，比如 2022 年 5 月，字节跳动（香港）有限公司更名抖音集团（香港）有限公司，5 个月后，字节跳动旗下多个公司陆续更名，由「抖音」替代「字节跳动」成为公司名称核心组成部分。最终，字节跳动国内业务部分整体成为「抖音集团」，国外业务主体则是 TikTok，后者的全球总部设在洛杉矶和新加坡。

同时，更多外籍高管在此期间被引入 TikTok 的核心管理层。2020 年，迪士尼原消费者与国际化部负责人凯文 · 梅耶尔（Kevin Mayer）担任了 TikTok CEO。梅耶尔因特朗普行政命令超出其预期选择离职后，TikTok 早期员工瓦妮莎 • 帕帕斯（Vanessa Pappas）暂代 CEO 的管理职责，此前帕帕斯在 YouTube 工作 7 年，负责产品的增长战略。2021 年 4 月，小米国际部前总裁周受资加入字节跳动，担任 TikTok CEO 至今。周受资是新加坡人，在英美接受高等教育，毕业后相继在高盛投资、风险投资机构 DST、小米任职。选择周作为 CEO 反映了字节跳动的期待：TikTok 需要一位熟悉美国政商环境、中西方文化背景兼具的掌舵人，帮助公司在复杂的国际监管环境中度过危机。

TikTok 整体团队的本地化也在加速。

与此同时，TikTok 也将越来越多钱花在了游说上。

至少 4 类人被认为是 TikTok 的潜在支持者：其一是 TikTok 上的那些内容创作者，2023 年的国会质询中，20 多名拥有 6000 万粉丝的 TikTok 用户被 TikTok 邀请出席了国会山的新闻发布会，表达对这款应用程序的支持；第二类潜在支持者是 TikTok 平台内的中小商家，2020 年反击苹果的公关活动时，Meta 也曾在一系列主要报纸上刊登整版广告，称「我们正在为全球各地的小企业对抗苹果」，将苹果计划的 iOS 隐私变更描述为对小企业的攻击；第三类支持者是美国公民自由联盟 ( ACLU），2020 年，特朗普政府威胁实施禁令时，ACLU 曾以禁令违反第一修正案对言论自由的承诺为由支持 TikTok。

最后，TikTok 的天然盟友是字节跳动的美国股东们。从股权架构上看，根据 TikTok 公布的信息，字节跳动如今约 60% 的股份已由全球机构投资者拥有，包括凯雷投资集团（Carlyle Group）、美国泛大西洋投资集团（General Atlantic）、海纳国际集团（Susquehanna International Group），这些投资机构都是美国公司。字节跳动另外 20% 的股份由其全球员工拥有，剩余 20% 的股份由该公司的创始人张一鸣个人拥有。TikTok 由字节跳动 100% 持有。2020 年，当时任总统特朗普试图禁止 TikTok 时，红杉资本合伙人道格 · 莱昂内 ( Doug Leone ) 曾赶往华盛顿为 TikTok 游说。

字节跳动允许公司 60% 的股份由 3 家美国投资机构持有，而 TikTok 100% 由字节跳动所有。TikTok 试图从股权架构方面证明，公司自始至终未受「（美国的）外国对手」控制，不过该架构可能还是不符合这一轮由美国众议院发起的《拆分法案》。

《拆分法案》给美国总统保留了根据其他情况单独裁定的空间。北京德恒（厦门）律师事务所刘雪琪律师对《新皮层》称，「法院裁定时可能会看整个公司（比如母公司字节跳动，而非子公司 TikTok）的主营地与发源地，（裁定）也可能会认为公司（比如母公司字节跳动，而非子公司 TikTok）的最大用户使用地在中国，那么就会认定它属于法案所管控的『外国对手』，该法案的可解释空间很大。」

事实上，再次推动 TikTok 从母公司剥离的法案虽然名义上包括所有来自朝鲜、中国、俄罗斯、伊朗的公司，但该法案在具体条款中直接点名了字节跳动和 TikTok，这也是法案里唯二被点名的公司。相较于特朗普时代推动的拆分，这拨推动 TikTok 从母公司剥离的力量更加强大。

首先，最早在今年 3 月提交法案的 19 名美国众议院议员来自该院下属的「美中战略竞争委员会」。2023 年，美国总统拜登签署的那份行政命令——「禁止」美国资本对 3 项中国「敏感科技」（半导体和微电子、量子信息技术、某些人工智能领域）新投资，也是基于「美中战略竞争委员会」所做的调查。当时，红杉资本被迫拆分其中国业务。

众议院的「美中战略竞争委员会」为剥离 TikTok 的提案奔走时，在上一轮 TikTok 危机中扮演重要角色的美国行政机构也没有停止动作。

尽管已发起试图实现数据隔离的「德克萨斯计划」，但 TikTok 与拜登政府试图达成的安全协议一直未获得实质性进展。2022 年 12 月，拜登签署了一项有限的 TikTok 禁令，禁止联邦政府近 400 万员工在其机构拥有的设备上使用 TikTok，出于执法、国家安全和安全研究目的的情况除外。之后，白宫通知联邦机构，要求 30 天内从政府设备中删除 TikTok。美国多个城市已禁止政府工作人员下载该应用程序。而上一轮 TikTok 危机中的主力——美国外资投资委员会（CFIUS）则公开透露与 TikTok 的谈判难以达成一致，再度要求字节跳动出售 TikTok 在美业务，否则将面临封禁和停运风险。

截至 2023 年 3 月 23 日 TikTok CEO 周受资接受美国国会质询时，TikTok 的「德克萨斯计划」尚未完成，其与拜登政府的安全协议也没有达成。一年后，「美中战略竞争委员会」19 名议员的《拆分法案》就来了。

TikTok 照例在这轮自卫中动员了用户的力量，不过范围变得更大，所有用户都从弹窗中收到了 TikTok 的求救——号召他们给所在地区的国会议员打电话，撤销针对 TikTok 的剥离法案。随后，数百至数千个电话涌入美国国会。不过用户接到动员信不久，美国众议院能源和商业委员会就在 3 月 7 日以 50:0 的投票结果一致通过了针对 TikTok 的剥离法案——从递交法案到小范围投票通过仅用时两天。

TikTok 动员用户的策略或许有用，此前 Twitter、Uber 等公司都曾采取过类似做法，号召用户一起抗议不合理的法案，不过 TikTok 目前可依仗的不是舆论，也不是游说——就连曾在 2020 年为 TikTok 赴华盛顿游说的红杉资本自身，也已在「美中竞争委员会」的压力下将其中国业务拆分。

司法是 TikTok 最后的出路。

TikTok 的使用与禁用关系到 1.7 亿美国用户能否享有接受新闻并分享真实表述的权利，部分观点认为美国国会提出的法案涉嫌违宪。TikTok 公司发言人对该法案回应称：「无论如何试图掩饰，这项法案都是对 TikTok 的彻底禁令。这项立法将践踏 1.7 亿美国人的第一修正案权利，并剥夺 500 万小企业赖以发展和创造就业的平台。」

此外，「TikTok 还可以主张国会违反第五修正案的正当程序条款要求。」北京德恒（厦门）律师事务所律师刘雪琪说，即在公民受保护的财产权被剥夺时，美国政府需要提供有关政府行动的通知，并为公众或财产被剥夺对象提出异议提供可行条件。

不过，拆分法案留给 TikTok 的时间并不多。法案规定的诉讼时效是法案生效起的 165 天，还规定 TikTok 只能向哥伦比亚特区巡回上诉法院提起诉讼。但只有美国的最高法院才能够受理违宪案件。在长期跟踪美国政坛动向的评论员林一五看来，从联邦的巡回法院再到最高法院，审理案件需要时间，等到 TikTok 诉讼时，可能早已过了法案规定的诉讼时效。

泰和泰（上海）律师事务所涉外业务部主任胡宪称，诉讼本身并不阻碍法案的实施，但是涉及到违宪审查的周期都会比较长，并不排除 TikTok 可以向法院提出动议，要求暂缓法案的实施，但法院是否会采纳，仍然是未知数。

自 2018 年中美贸易战至今，总计超过千家中国公司遭遇过美国各种形式对制裁。泰和泰（上海）律师事务所涉外业务部也接受到不少相关法律咨询，在漆艳看来，对 TikTok 的限制进入到立法层面，已经不限于隐私安全、数据安全、国家安全问题，而是更高层次的政治风险问题。如果这项法案生效，之后还有可能波及到所有的互联网公司，「尤其是社交媒体、即时通讯类的互联网应用公司，甚至扩大到商业购物类互联网应用公司。各国政府对这些公司普遍充满了警惕，从搜索引擎巨头 Google 到 Facebook，还有亚马逊，都曾经被严格审视、行政罚款。」漆艳说，这份法案为所谓「国家安全」的扩大化解释提供了法律背书。

无论是 4 年前还是现在，字节跳动不放弃 TikTok 的直接原因都十分明确，就是中国政府在 2020 年更新的《中国禁止出口限制出口技术目录》，这份目录后来又更新了一版，不过「基于数据分析的个性化信息推送服务技术」仍然在列。

退一步讲，即便可以出售，以 TikTok 目前的发展情况，字节跳动也不一定愿意拱手让人。

支撑 TikTok 主要营收的广告业务收入正稳步上涨。据 Statista 统计，特朗普发起拆分 TikTok 行动的 2021 年，TikTok 在美广告收入还只有 21 亿美元，2024 年，这一数字预计将突破 110 亿美元，成长 4 倍。中国多家跨境电商都在进军美国市场，并将包括 TikTok 在内的社交媒体作为广告投放、吸引用户下单的主要工具。而营收与 Zara 相当的快时尚电商 Shein 的崛起，则一大半都是 TikTok 里穿搭博主们的功劳。

除了广告收入，TikTok 也在加紧布局自己的电商业务。2023 年 9 月，采用本土店、跨境店、全托管店三种模式并行的 TikTok Shop 正式宣布在美国上线。据《华尔街日报》 报道，2023 年 10 月，TikTok 在美国的日销售额高达 700 万美元。彭博社随后称，TikTok Shop 在美国的年收入有望达到 175 亿美元。有消息称，TikTok 给电商业务定下了 2024 年实现 500 亿美元的 GMV 目标，其中美国小店业务要实现超过 10 倍的增长。与同样冒险进入美国市场的 Temu、速卖通、Shein 相比，TikTok Shop 的运营成本可以更低——至少一大半营销费用都可以消耗在 TikTok 自身平台内。

体现 TikTok 商业价值的，除了不断上涨的营收，还有不断上涨的用户数。最新数据显示，TikTok 的美国用户已经超过 1.7 亿人，超过了美国人口的一半。按比例来算，甚至比抖音在国内的渗透率还要高。其中，TikTok 有 3/4 的用户年龄都处在 18 岁到 34 岁之间。今年年初的一份调查显示，在 18 至 29 岁的受访者中，62% 的人表示曾使用过 TikTok，这一数据高于美国本土的社交媒体 Facebook 和 Instagram。

这些年轻的用户，不仅是 TikTok 眼中的收入，更是美国总统眼中的选票。

哈佛大学 2020 年的大选民调数据显示，在 18 至 29 岁的受访者中，63% 的人表示「肯定会在 11 月的选举中投票」，远超 2016 年大选前统计的 47%。这一年的大选中，千禧一代占合格选民的 27%，而 Z 世代占 10%。占合格选民的 1/3 以上的年轻人，必将成为 2024 年两党候选人都无法忽视的一股力量。

事实上，与 Twitter、YouTube、Facebook 相比，TikTok 本不是大选宣传的主要阵地。TikTok 明确规定，不允许投放政治广告，也不允许任何形式的广告中夹带政治内容。这也就意味着，两党候选人无法直接发动「钞能力」，只能雇佣团队进行软性展示。

但 TikTok 的号召力之强大，让两党候选人都不能不重视。2020 年 6 月，特朗普在美国图尔萨市搞了场竞选集会，据称开场前收到了超过 100 万的门票申请。竞选团队包了个能容纳 1.9 万人的体育馆，还特意在外场搭建了舞台，最后现场只来了 6200 人。这场浩浩荡荡的「缺席行动」的始作俑者只是一段 52 秒的 TikTok 视频：「想要让特朗普一个人面对空空荡荡的场馆吗？那么来预定门票，然后放他鸽子吧！」血淋淋的教训面前，谁都不敢放松警惕。或者说，即便不能从 TikTok 获得选票，至少不能让对手从 TikTok 获得选票。

TikTok 所遭遇的或许只是一场与选举有关的政治游戏。不过，这种折腾的结果不是任何一家公司可以承担得起的。

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